El viernes pasado, el oficio 24 firmado por los ministros del Interior, Mario Fernández, y de Hacienda, Rodrigo Valdés, instruía a los mandos de las instituciones estatales a hacer descuentos de remuneraciones y un sistema de control de los funcionarios por los días no trabajados como consecuencia del paro iniciado el miércoles 26 de noviembre, luego del quiebre del diálogo con el Gobierno en torno al ajuste salarial.
La medida no fue bien recibida por los gremios, donde la calificaron como una “práctica antisindical de amedrentamiento inédita”, en el marco de movilizaciones que año a año protagoniza el sector público en demanda de diversas mejoras, lo que despierta fuertes críticas desde la ciudadanía, que en muchos casos termina perjudicada en medio de la paralización de servicios.
Lo cierto es que la realidad laboral chilena, al interior de la administración pública, mantiene una relación de desigual distribución de poder y se ha ido progresivamente precarizando.
Así lo concluye la investigación “Radiografía del empleo público en Chile: derechos laborales de los funcionarios públicos”, que forma parte del informe Anual de Derechos Humanos de la Universidad Diego Portales (UDP), que se da a conocer este lunes 7 de noviembre.
Es así como el estudio, liderado por la investigadora Karla Varas, señala que “con propiedad podemos decir que el empleo público en Chile es precario, de mala calidad, que el Estado es un pésimo empleador y, por sobre todo, que al interior de la relación laboral pública el conflicto es evidente. Por lo mismo y pese a todas las restricciones normativas para el ejercicio integral de los derechos colectivos, los trabajadores públicos han logrado construir una organización capaz de superar todas las barreras normativas para hacer respetar sus derechos”.
Y es que, según detalla la investigación, “tal como ocurre en la relación laboral privada, en el mundo público hay una desigual distribución de poder, cuestión que lleva a los trabajadores a demandar mayor protección laboral y, sobre todo, a construir una organización sindical capaz de contrarrestar el poder que ejerce el Estado en su calidad de empleador”.
Desprotección laboral y favores políticos
Una de las características que más tensiona el mundo del trabajo público, es la existencia de realidades laborales paralelas, que se traduce en que al interior del sector hay diversas categorías de trabajadores. De hecho, la administración pública se relaciona con su personal a través de una diversidad de regímenes jurídicos que distingue entre funcionarios públicos y personas contratadas a honorarios.
El estudio asegura que esta dispersión de regímenes jurídicos “ha generado una constante precarización del empleo público, dado que de un modelo de estabilidad característico de los regímenes de función pública pasamos a un modelo de transitoriedad e inestabilidad, debido a que con la proliferación del empleo a contrata y honorarios la continuidad del vínculo pasa a estar definida por los criterios políticos de la autoridad de turno”.
A diferencia de los cargos de planta –que corresponden al conjunto de cargos permanentes asignados por ley a cada institución, los que pueden ocupar funciones de nivel directivo, profesionales, técnicos, administrativos y auxiliares–, los a contrata están definidos como cargos transitorios, ligados a atender necesidades específicas del servicio y cuya extensión será como máximo hasta el 31 de diciembre de cada año, salvo que exista una prórroga. El Estatuto Administrativo establece que el personal a contrata de una institución no podrá exceder el 20% del total de los cargos de la planta del personal. Sin embargo, señala la investigación, “es un hecho cierto que el límite del 20% no ha sido respetado, existiendo un constante aumento del empleo a contrata”.
¿Cómo es esto posible? Gracias a que año a año la Ley de Presupuestos permite en sus diferentes glosas presupuestarias aumentar a los servicios su dotación de contrata por sobre ese porcentaje. Es así como en 2005 la dotación total de trabajadores del gobierno central fue de 165.153, de los cuales 73.938 eran a contrata, lo que representaba 44,5%. En 2014, del total de 227.869 trabajadores gubernamentales, 60,85% correspondió a personal a contrata.
“Este aumento sostenido del empleo a contrata, entonces, ha sido un factor de precarización de la relación laboral de los trabajadores públicos (…) bajo esta modalidad de contratación pasamos de un modelo de estabilidad en el empleo característico de las plantas de personal a uno de transitoriedad e inestabilidad”.
Y es que, en la práctica, “las contratas no son empleos transitorios, sino vínculos que se extienden en el tiempo (muchas veces por más de 10 o 20 años), pero que están expuestos, cada 31 de diciembre, a cesar, sin gozar de ninguna garantía”.
El estudio agrega que “a primera vista las renovaciones constantes de las contratas nos pueden parecer beneficiosas para los trabajadores que ingresan a la Administración Pública en tal calidad jurídica. Sin embargo, la conducta que ha desplegado la administración en ese sentido no ha implicado el otorgamiento de garantías de estabilidad laboral, ya que, año tras año, en todos los servicios públicos ronda la incertidumbre y la angustia entre los trabajadores a contrata que no saben si se les renovará por un año más”.
Al ser desvinculado como funcionario en esta modalidad, el trabajador se va sin derecho a indemnización –independientemente de cuántos años haya servido a la institución–, ni tampoco a gozar de algún seguro que aliviane los efectos de la cesantía. Por otra parte, las autoridades no necesitan fundamentar los motivos del despido, “deshaciéndose de trabajadores que han dado gran parte de su vida laboral al servicio público”.
Si el personal a contrata enfrenta una dura realidad laboral, el personal “a honorarios” del Estado, se lleva la peor parte. Esta modalidad es avalada por el Estatuto Administrativo cuando se trata de “labores accidentales y que no sean habituales en la institución” o para “la realización de cometidos específicos”.
Pero, en los hechos, las labores realizadas por estas personas muchas veces son las habituales del servicio o son de carácter permanente. De hecho, según detalla la investigación, “es frecuente que en el ejercicio de una misma función existan funcionarios de planta, a contrata y a honorarios. El Estado ha abusado de esta forma de contratación, generando consecuencias perniciosas para los trabajadores”.
Esto, porque son trabajadores que “quedan al margen de toda protección laboral y, por ende, aunque desempeñan funciones habituales de la institución, no cuentan con garantías mínimas para el desarrollo de su función (límite de jornada, descansos, permisos, vacaciones, licencias médicas, protección de la maternidad, etc). En segundo lugar, no gozan de estabilidad en el empleo, ya que su continuidad queda al arbitrio de la autoridad de turno, y por tanto fuertemente determinada por factores políticos”.
Betzabeth Marín Nanco, presidenta del Sindicato de Trabajadores a Honorarios de la Municipalidad de La Pintana y dirigente de base de la Unión Nacional de Trabajadores a Honorarios del Estado, relata que “yo trabajo en una oficina con otra compañera que es trabajadora social igual que yo, ella es de planta y yo soy a honorarios. Las diferencias se dan en que, por ejemplo, si ella tiene que hacer trámites se puede tomar administrativo, son seis días al año. Yo no tengo administrativo, entonces yo pido permiso y tengo que empezar durante el mismo mes. Si ella quiere quedar embarazada, lo puede hacer, en cambio yo no, porque no tendré protección ni subsidio maternal durante ese período. Si cada tres meses ella recibe los PMG (programas de mejoramiento de la gestión), yo no. Ella, por ejemplo, tiene derecho a asistir a todas las capacitaciones que quiera y cuando se las aprueben, yo tengo que asistir solamente a las que son para honorarios. Si ella se enferma, se puede tomar el mes de licencia o más, yo solamente puedo tomarme 5 días que son los que ha autorizado el alcalde, por lo que tengo que volver a mi trabajo enferma o seguir el reposo hasta que termine mi licencia, descontándose todos esos días de remuneración”.
Con respecto al constante aumento de esta forma de contratación, la dirigenta señala que “lamentablemente los empleadores, tanto del nivel central como descentralizado, han utilizado esta herramienta para poder generar o pagar favores políticos o para generar una masa de trabajadores que ingresa y que puede ser desvinculada en cualquier momento”. En suma, señala que la contratación a honorarios es una “estrategia política para precarizar el trabajo y poder pagar favores políticos”.
Sebastián Valdebenito Pedrero, presidente del Sindicato de Trabajadores a Honorarios del Ministerio de Desarrollo Social, explica que conoce compañeros de labores que han sido desvinculados “por negarse a hacer campañas, porque al trabajador a honorarios lo desvinculas así no más, no tienes que tener ningún motivo para hacerlo, entonces le entrega poder al empleador, permite una alta rotación y, finalmente, termina afectando al mismo servicio”.
Los trabajadores a honorarios del Estado han tenido que recorrer un arduo camino en búsqueda de protección laboral, que va desde acudir al Poder Judicial hasta la constitución de organizaciones sindicales, lo que no ha sido fácil.
Sebastián Valdebenito detalla que “la precarización de la función pública persigue también desconocer la capacidad de organización de los trabajadores, y es por ello que han debido recurrir a la figura del sindicato de trabajadores independientes”.
El dirigente puntualiza que “la única manera de ser reconocidos por el empleador es utilizando la fuerza, ya que –al no tener la calidad de trabajadores dependientes–, no se les garantiza ningún derecho sindical (fuero sindical, permisos sindicales, derecho a negociar colectivamente y ejercer el derecho de huelga)”.
Para Ximena Aguirre Galindo, integrante del directorio de la ANEF, la precariedad de la función pública también está vinculada con la utilización que hacen los partidos políticos de los servicios públicos, partidos que se han convertido, según sus palabras, en verdaderas bolsas de trabajo.
Otro factor de precarización señalado por los dirigentes es la subcontratación de servicios en el Estado, desde el aseo, la seguridad, choferes, hasta las casas de acogida del Servicio Nacional de Menores (Sename).
El estudio afirma que no existen datos oficiales en torno al universo de trabajadores del Estado (incluidas las municipalidades) que se encuentran en este nivel de desprotección extremo.
Según las estadísticas de recursos humanos que elabora la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, al 31 de diciembre de 2014 el total de trabajadores a honorarios era de 47.239.
Sin embargo, objeta el estudio, “esas cifras, que desde ya nos parecen sospechosamente bajas, no se condicen con la información proporcionada por el Servicio de Impuestos Internos a la Unión Nacional de Trabajadores/as a Honorarios del Estado, conforme a la cual para el año 2014 se identificaron un total de 350.255 trabajadoras y trabajadores a honorarios (ministerios, municipalidades, hospitales, universidades y otras institucionales fiscales). De ese total, 186.722 pertenecen a instituciones fiscales y 153.533 a municipalidades”.
Sin derechos colectivos
A pesar de que periódicamente existen paros y movilizaciones en el sector público, la Constitución de 1980 restringe la negociación colectiva al nivel de la empresa, excluyendo a los servicios públicos y asociaciones de funcionarios como titulares de la misma.
En cuanto al derecho a huelga, la Constitución lo prohíbe expresamente a los funcionarios del Estado y de las municipalidades. “Esta forma negativa de referirse al ejercicio de un derecho fundamental es producto de las concepciones ideológicas que imperaban al interior del gobierno de facto de la época, donde se miraba con mucho temor y desconfianza el conflicto colectivo, especialmente el ejercicio de la huelga como instrumento de reivindicación laboral”, detalla la investigación.
De esta forma, agrega el texto, en ese período era concebida “como un hecho que no contenía ningún principio de justicia, que provoca perjuicios en la sociedad y que había sido utilizada como herramienta política. En base a lo anterior, los integrantes de la Comisión optaron por reconocer el derecho de negociación colectiva única y exclusivamente a los trabajadores del sector privado, y omitieron pronunciarse en torno a si la huelga sería o no un derecho de jerarquía constitucional –principalmente porque Chile había ratificado el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales–, limitándose a negar su ejercicio respecto de los funcionarios del Estado y de municipalidades”.
No solo eso: el marco normativo que rige hasta hoy “castiga severamente a aquellos funcionarios que deciden defender sus derechos por medio de la acción colectiva, amenazándolos con la posibilidad de la pérdida de su fuente laboral, y lo que es peor, con la aplicación de sanciones penales”.
Es así como, según explica la magíster en Derecho del Trabajo, Karla Varas, “Chile vulnera los estándares de trabajo decente, ya que el empleo público es precario. Además se vulneran los pactos internacionales que reconocen el derecho de huelga con alcance universal –trabajadores públicos y privados–, especialmente el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales y el Convenio 151 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)”.
De hecho, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEACR) de la OIT, ha realizado una serie de observaciones al Estado chileno, entre las que se cuentan reiterados llamados de atención al Gobierno respecto a que “los trabajadores del Congreso Nacional y del Poder Judicial, así como aquellos de las empresas o instituciones del Estado o de aquellas en que este tenga aportes, participación o representación, deberían gozar del derecho de negociación colectiva”.
Pese a todas las observaciones, según detalla la investigación de la UDP, “el Estado chileno, haciendo vista gorda de las mismas, continúa manteniendo un sistema de relaciones colectivas de trabajo, donde los trabajadores públicos están excluidos del ejercicio formal de los derechos de negociación colectiva y huelga”.
Y agrega que “si bien en la práctica los trabajadores públicos ejercen estos derechos, el Estado chileno no ha adecuado su normativa interna a los tratados internacionales que ha ratificado, y cada cierto tiempo recuerda a los funcionarios que sus huelgas son ilegales».
Añadiendo, asimismo, lo siguiente: «En efecto, a propósito de una de las huelgas más emblemáticas de los últimos años –paro del Registro Civil–, el Gobierno sostuvo que no negociaría mientras no se bajaran las movilizaciones, ya que la huelga es ilegal e inconstitucional».
«Si bien ha existido tolerancia respecto al ejercicio de estos derechos, tal circunstancia no confiere ninguna garantía a los trabajadores públicos de que no serán objeto de represalias. Resulta poco sincero escudarse en una situación meramente fáctica (que puede cambiar con el Gobierno de turno o con los efectos políticos que pueden derivar de una determinada huelga) para indicar que en nuestro país se garantizan los derechos de negociación colectiva y huelga en la función pública”, puntualiza el estudio.
En este contexto, Varas estima que “es necesario repensar la regulación del empleo público en Chile, pensar en dejar atrás el modelo estatutario, que pareciera estar obsoleto. Es necesario también dejar atrás la idea de que el funcionario público no es trabajador y que debe anteponer ante todo el interés general frente a los intereses que tengan como clase trabajadora. En la medida que mejores la institucionalidad laboral en el Estado, tendremos servicios públicos de mejor calidad, lo que repercutirá en el bienestar de todos los ciudadanos. Dentro de esa nueva configuración del empleo público, debemos devolver la calidad de trabajador a todos aquellos que prestan servicios para el Estado”.
La licenciada en Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Chile, concluye que “es fundamental tener un contrato único en el Estado, porque hoy conviven diversas calidades de trabajadores con diversos derechos, y eso no es admisible desde el punto de vista del principio de igualdad. En ese contexto todos deben tener la calidad de trabajadores, eliminándose la mala práctica de la contratación a honorarios. Se deben crear mejores garantías de acceso al empleo público, para ir erradicando los favores políticos y el amiguismo. A su vez, se debe crear un sistema efectivo y objetivo de carrera funcionaria, permitiendo el desarrollo y crecimiento profesional de los trabajadores, lo que derivará en una mejor calidad del servicio. Se deben crear mecanismos de protección ante despidos por razones políticas, erradicando la idea de que los trabajadores públicos están para apoyar la campaña política de equis candidato, sino que está ahí por vocación y por sus cualidades técnicas, humanas. En fin, es necesario pensar un nuevo modelo de empleo público basado en la dignidad del trabajador y dejar todas aquellas malas prácticas que por años han perpetuado los gobiernos de la Nueva Mayoría y la Alianza por Chile”.
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